La verifica dei poteri

Sono qui esplicate le condizioni necessarie per essere eletti e per conservare la carica di consigliere regionale, i requisiti di eleggibilità, cause di incandidabilità, di ineleggibilità e di incompatibilità e le funzioni di verifica del Consiglio regionale.

• Requisiti di eleggibilità, cause di incandidabilità, di ineleggibilità e di incompatibilità
• L'individuazione delle cause di incandidabilità, ineleggibilità ed incompatibilità
• Gli effetti delle cause di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità
• I poteri del Consiglio regionale: la cd. verifica dei poteri
• I rimedi giurisidizionali

Per essere validamente eletti consiglieri regionali e per conservare legittimamente tale carica, l'ordinamento prevede determinate condizioni, sia positive che negative. 

Va ricordato che, secondo l'art. 51, primo comma, della costituzione, come integrato dalla legge cost. 3/2001: "Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini". Tale norma costituzionale, da una parte, riconosce a tutti i cittadini il diritto di accedere alle cariche elettive, dall'altra stabilisce un principio di eguaglianza nel godimento di tale diritto (e delle eventuali limitazioni al suo esercizio), riservando alla legge la determinazione degli eventuali requisiti. La riforma del 2001 ha introdotto il principio di pari opportunità tra uomini e donne, che potrebbe giustificare interventi del legislatore tendenti a realizzare un'uguaglianza di fatto tra i generi nell'accesso alle cariche elettive. 

Le condizioni positive (o requisiti di eleggibilità) sono previste dallo statuto speciale della Regione Friuli Venezia Giulia: per essere eletti al Consiglio regionale occorre: godere del diritto di elettorato attivo; essere iscritti nelle liste elettorali di un Comune della Regione, ed avere compiuto 25 anni il giorno delle elezioni. 

Infatti, secondo l'art. 15, secondo comma, dello statuto "sono eleggibili al Consiglio regionale gli elettori che abbiano compiuto il 25° anno di età il giorno delle elezioni", mentre il primo comma dello stesso articolo stabilisce che "sono elettori del Consiglio regionale gli iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Regione": dunque per essere eletti al Consiglio regionale (diritto di elettorato passivo) occorre in primo luogo esserne elettori (diritto di elettorato attivo). 

Le condizioni negative sono distinte dall'ordinamento in tre tipologie:

1) le cause di incandidabilità,

2) le cause di ineleggibilità

3) le cause di incompatibilità.

 

Le cause di incandidabilità sono state introdotte nell'ordinamento giuridico italiano dalla legge 16/1992 e colpiscono quei soggetti che si trovino in condizioni di indegnità morale tali da non tollerare nemmeno la loro presentazione quali candidati alle elezioni: si tratta di persone condannate in via definitiva per reati particolarmente gravi in relazione all'assolvimento di funzioni pubbliche ovvero ad una pena che supera determinati limiti ovvero di persone nei cui confronti sia stata applicata in via definitiva la misura di prevenzione in quanto indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso. Tale restrizione al diritto di elettorato passivo viene meno solo con la riabilitazione. 

Le cause di ineleggibilità invece riguardano quelle condizioni che "possano turbare o condizionare in modo diretto la libera decisione di voto degli elettori ovvero possano violare la parità di accesso alle cariche elettive rispetto agli altri candidati" (questa è la definizione che ne dà l'art. 2 della legge 165/2004, recante principi generali in materia di ineleggibilità dei consiglieri regionali). A differenza delle cause di incandidabilità esse non impediscono di candidarsi purchè siano rimosse prima della candidatura, così da evitare che il candidato possa competere nella campagna elettorale in una posizione di vantaggio rispetto agli altri candidati. 

Le cause di incompatibilità si risolvono invece nel divieto di esercitare talune funzioni pubbliche o private o di trovarsi in particolari controversie con l'ente, tali da dar luogo a situazioni di conflitto tra eletto ed ente, anche solo potenziale, o in ogni caso da pregiudicare il buon andamento e l'imparzialità dell' amministrazione di cui fa parte il titolare della carica elettiva. A differenza delle cause di incandidabilità e di ineleggibilità, le cause di incompatibilità non invalidano l'elezione, ma obbligano l'eletto a optare tra una delle due funzioni, ovvero a cessare la controversia con l'ente. 

 

Mentre l'individuazione delle cause di incandidabilità è riservata alla legge statale, (la disciplina legislativa attualmente in vigore in materia è contenuta negli articoli 7 e seguenti del D. Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 - Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), quella delle cause di ineleggibilità alla carica di consigliere regionale, assessore regionale e di presidente della Regione Friuli Venezia Giulia è riservata dall'art. 12 dello statuto, come modificato dalla legge cost. 2/2001, alla legge regionale "statutaria". L'art. 2 della legge regionale 21/2004 (come modificato dalla legge regionale 17/2007) dà attuazione a questa previsione, determinando puntualmente le cause di ineleggibilità alla carica di consigliere regionale, mentre il successivo art. 3 della stessa legge stabilisce modi e termini per la loro rimozione tempestiva. 

Va ricordato che lo statuto in origine riservava tale competenza alla legge statale (in tal senso aveva provveduto la legge statale 3/1964), e che la riforma statutaria del 2001, analogamente a quanto previsto per le Regioni ordinarie dalla legge costituzionale 1/1999, ha trasferito tale competenza alla Regione. Tale competenza legislativa va esercitata dalla Regione "in armonia con la costituzione e i principi dell' ordinamento giuridico della Repubblica", mentre le Regioni ordinarie devono osservare anche i "principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica" (art. 122 cost.), principi espressamente enunciati dalla legge 165/2004, che tuttavia per il loro carattere generalissimo possono comunque considerarsi in larga parte espressivi di principi dell'ordinamento. 

Le cause di incompatibilità sono stabilite da tre tipi di fonti normative:

a) in primo luogo da fonti di rango costituzionale, quali gli art. 84, secondo comma, 104, u.c., 122, secondo comma e 135, sesto comma della Costituzione e gli art. 15, terzo comma, e 40, dello Statuto speciale, che stabiliscono cause di incompatibilità tra titolari di organi costituzionali o di rilievo costituzionale (tra cui i membri di Consigli regionali o Giunte regionali);

b) in secondo luogo dalla legge regionale statutaria, cui l'art. 12 dello statuto riserva la determinazione delle cause di incompatibilità relative alle cariche di membro del Consiglio regionale o della Giunta regionale: in tal senso si veda l'elencazione delle cause di incompatibilità riferite alla carica di consigliere regionale e delle relative esclusioni contenuta agli art. 4 e 5 dellalegge regionale 21/2004; mentre il successivo art. 7 stabilisce modi e termini per la tempestiva rimozione delle cause stesse.

c) in terzo luogo da leggi che disciplinano lo status di talune cariche pubbliche annoverando fra le cause di incompatibilità ad esse relative anche quella di membro di un Consiglio o di una Giunta regionali.

Una peculiare causa di incompatibilità è quella tra la carica di consigliere regionale e il lavoro prestato alle dipendenze di una pubblica amministrazione prevista dagli articoli 18 e 19 della legge regionale 38/1995: la peculiarità sta nel fatto che in questo caso la norma non consente all'eletto di optare tra una delle due funzioni, ma prevede l'obbligo per l' amministrazione di appartenenza di collocare in aspettativa senza assegni il dipendente eletto per tutta la durata del mandato, fermo restando il diritto del consigliere di optare tra l'indennità di presenza spettante al consigliere e il trattamento economico in godimento nell'amministrazione di appartenenza (che resta, in tal caso, a carico di quest'ultima). 

 

Le condizioni positive possono mancare e quelle negative sussistere al momento delle elezioni (condizioni originarie) oppure successivamente, nel corso del mandato elettorale (condizioni sopravvenute). Gli effetti (e le sanzioni) che ne conseguono sono diversi nei due casi.

Nel primo caso, il difetto di un requisito di eleggibilità o la sussistenza di una causa di incandidabilità o di ineleggibilità comporta la sanzione della nullità dell'elezione (di nullità dell'elezione in presenza di una causa di incandidabilità parla espressamente l'art. 7, comma 3, del D. Lgs. 235/2012).

La sussistenza di una causa di incompatibilità originaria invece non vizia l'elezione ma fa sorgere l'obbligo di rimuoverla una volta eletti: il mancato adempimento a tale obbligo (nei modi e nei termini prescritti dalla legge) comporta la sanzione della decadenza dalla carica.

Nel secondo caso, la perdita dei requisiti di eleggibilità o il sopravvenire di una causa di incandidabilità comporta, se accertata, la decadenza dalla carica.

Invece il sopravvenire di una causa di ineleggibilità o di incompatibilità non comporta l'immediata decadenza ma fa solo sorgere in capo al consigliere in carica l'obbligo di rimuoverle tempestivamente, una volta accertata la sussistenza delle stessa; la decadenza consegue solo al mancato adempimento a tale obbligo nei termini prescritti: dunque, la causa di ineleggibilità sopravvenuta viene sanzionata come una causa di incompatibilità.

Va anche ricordato che, prima della sanzione della decadenza per il sopraggiungere di una causa di incandidabilità dopo l'elezione, opera la sospensione di diritto dalla carica, al momento della condanna non definitiva (in taluni casi) o della condanna in primo grado, confermata in appello (per altri casi), ovvero al momento dell'adozione con provvedimento non definitivo della misura di prevenzione; inoltre analoga sospensione deriva dall'applicazione delle misure coercitive degli arresti domiciliari e della custodia cautelare (art. 8, commi 1 e seguenti del D. Lgs. 235/2012).

L'ordinamento, oltre a stabilire le diverse condizioni per essere eletti e per conservare la carica e le conseguenti sanzioni, stabilisce quali sono gli organi competenti e le procedure per l'accertamento di tali condizioni e per l'applicazione delle relative sanzioni, nonchè le garanzie processuali in materia.

Sotto questo profilo, al Consiglio regionale (come a tutte le assemblee elettive) sono attribuite funzioni di verifica delle condizioni prescritte dall'ordinamento per la valida elezione dei propri membri e per la valida conservazione della carica (cd. verifica dei poteri).

A differenza delle Camere tuttavia i Consigli regionali non giudicano in via definitiva sulla validità delle elezioni, in quanto i provvedimenti assunti in materia sono sempre impugnabili in sede giurisdizionale (vedi infra).

La disciplina procedurale per la verifica delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità è contenuta nell'articolo 8 della legge regionale 21/2004 e nelle norme del regolamento interno che ad esso danno attuazione (art. da 18 a 21).

Per quanto riguarda invece i requisiti di eleggibilità e le cause di incandidabilità occorre considerare che tali condizioni, a differenza delle precedenti, devono essere accertate dall' Ufficio elettorale regionale all'atto della ammissione delle candidature, anche se ciò non esclude il potere-dovere del Consiglio regionale che venga a conoscenza di una causa di incandidabilità di uno dei propri membri di disporre la "revoca" dell' elezione (così l'art. 7, comma 3, del D. Lgs. 235/2012).

La verifica dei poteri ha luogo per tutti i consiglieri neoeletti all'inizio di ogni legislatura. L'attività preparatoria viene svolta da un apposito organo consiliare, la Giunta delle elezioni, composto da otto consiglieri scelti dal Presidente del Consiglio e dal Presidente stesso che la presiede. La scelta dei consiglieri deve tener conto della rappresentanza di genere (art. 18 del regolamento interno).

La verifica dei poteri consiste, in primo luogo, nell'accertamento d'ufficio che non sussistano cause di ineleggibilità a carico di tutti i consiglieri e nella "convalida" delle elezioni dei consiglieri per i quali il Consiglio abbia accertato non sussistere alcuna di tali cause. La convalida non può avvenire prima di quindici giorni dalla proclamazione (art. 20 del regolamento interno).

Qualora invece vi siano fondati motivi per ritenere che al momento delle elezioni sussisteva una causa di ineleggibilità, la Giunta delle elezioni propone al Consiglio di contestarla al consigliere. Se l'Assemblea approva la proposta della Giunta, il Presidente del Consiglio notifica al consigliere l'atto di contestazione che deve indicare i motivi su cui esso si fonda. Il consigliere ha dieci giorni di tempo dalla data di ricevimento della notifica per formulare osservazioni. Entro dieci giorni dalla scadenza del termine per le osservazioni, il Consiglio, sempre su proposta della Giunta delle elezioni, delibera definitivamente, e ove riconosca sussistente la causa di ineleggibilità, annulla l'elezione. La deliberazione di annullamento deve essere depositata il giorno successivo nella segreteria del Consiglio e notificata entro cinque giorni al consigliere.

Durante tutto il corso della legislatura, il Consiglio regionale può avviare d'ufficio o su istanza di qualunque elettore, un procedimento diretto ad accertare la sussistenza di cause di ineleggibilità sopravvenute ovvero di cause di incompatibilità (art. 21 del regolamento interno). Tale procedimento viene avviato dalla Giunta delle elezioni, quando vi siano "fondati motivi" per ritenere sussistente una di tali cause. Anche in tal caso occorre instaurare un contraddittorio con il consigliere interessato, proponendo all'Assemblea di contestargli la causa di ineleggibilità o incompatibilità. Se il Consiglio approva la proposta, il Presidente del Consiglio gli notifica l'atto di contestazione e il consigliere ha dieci giorni di tempo per formulare osservazioni. Nei dieci giorni successivi a tale scadenza (e sempre che il consigliere non abbia rimosso spontaneamente la causa), il Consiglio, su proposta della Giunta delle elezioni, delibera definitivamente. Ove il Consiglio accerti che la causa contestata sussiste, il consigliere ha dieci giorni di tempo per rimuoverla: se non lo fa il Consiglio lo dichiara decaduto dalla carica.

Per prassi, all'inizio della legislatura, viene chiesto ai consiglieri neoeletti di dichiarare tutte le cariche ricoperte al fine di procedere ad un esame della loro compatibilità con la carica di consigliere regionale per l'eventuale avvio del procedimento di contestazione di cui sopra.

Tutte le deliberazioni del Consiglio regionale adottate in materia (deliberazioni di convalida, di annullamento delle elezioni, di decadenza del consigliere) sono impugnabili davanti al Tribunale di Trieste (art. 22 del D. Lgs. 1° settembre 2011 n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69 - SEMPLIFICAZIONE DEI RITI).

In ogni caso ogni elettore della Regione può agire, allorchè successivamente alla elezione si verifichi qualcuna delle condizioni previste come causa di ineleggibilità ovvero esista al momento della elezione o si verifichi successivamente qualcuna delle condizioni di incompatibilità, al fine di provocare l'adozione da parte del Consiglio regionale della deliberazioni di contestazione di tali condizioni ovvero al fine di far pronunciare la decadenza del consigliere per cui la situazione di ineleggibilità o incompatibilità permanga (art. 7, ultimo comma, legge 154/1981).
Inoltre ogni elettore della Regione o chiunque altro vi abbia interesse può promuovere l'azione giurisdizionale direttamente davanti al Tribunale di Trieste, con ricorso da notificare al consigliere interessato e al Presidente del Consiglio regionale, per far dichiarare le decadenza dei consiglieri (cd. azione giurisdizionale diretta: art. 19, comma 2 della legge 108/68 come modificato dall'art. 34 del D. Lgs. 150/2011). Il ricorso avverso le deliberazioni adottate in materia di eleggibilità deve essere proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla data finale di pubblicazione della deliberazione, ovvero dalla data della notificazione di essa, quando è necessaria. Il termine è di sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero (art. 22, 4° comma del D. Lgs. 150/2011).